5. Система программных мероприятий.

Решение задачи технической модернизации жилищно-коммунального комплекса невозможно без перехода к новой экономической модели реформы жилищно-коммунального комплекса, включающей коренное оздоровления финансовой ситуации в этой сфере, создание реальной системы экономической мотивации к сокращению затрат ресурсов и повышению эффективности деятельности предприятий комплекса. привлечение частных инвестиций в реконструкцию объектов жилищно-коммунального комплекса.

В связи с этим. Подпрограмма включает не только проведение технических мероприятий по восстановлению основных фондов и по реализации новых инженерно-технических решений, но и создание организационно-управленческих и финансовых механизмов, обеспечивающих стабильную и эффективную работу жилищно-коммунальных предприятий.

Исходя из анализа существующего положения дел в жилищно-коммунальном комплексе программные мероприятия подразделяются:

• на мероприятия по обеспечению финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса;
• на мероприятия по формированию рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг;
• на мероприятия по государственной поддержке модернизации жилищно-коммунального комплекса и привлечение инвестиций в эту сферу.

Исходя из срока ожидаемого эффекта программные мероприятия подразделяются на:

• первоочередные, эффект от которых может быть получен уже в 2002-2003 году;
• среднесрочные, эффект от которых может быть получен в 2004-2005 гг.;
• стратегические, эффект от которых ожидается в 2006-2010 гг.

5.1. Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса

Решение проблемы обеспечения финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса является основной предпосылкой формирования экономических взаимоотношений в этом секторе экономики и предусматривает решение двух задач:

• инвентаризация, реструктуризация и ликвидация имеющейся задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса;
• ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение стабильности и достаточности текущего финансирования предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Мероприятия, изложенные в настоящем разделе, носят, в основном, краткосрочный характер, и эффект от их реализации должен быть получен уже в течение 2002-2003 гг.

5.1.1. Инвентаризация, реструктуризация и ликвидация задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса

Анализ финансового положения предприятий жилищно-коммунального хозяйства показывает, что основными должниками предприятий жилищно-коммунального комплекса являются бюджеты различных уровней, бюджетные организации, другие потребители, при этом в меньшей степени - население. Размеры существующей задолженности и отсутствие перспектив ее сокращения делают невозможными не только привлечение инвестиций в эту сферу, но и проведение структурных преобразований. связанных с демонополизацией и развитием конкурентных отношений. Поэтому первые меры по финансовому и экономическому оздоровлению жилищно-коммунального комплекса должны быть связаны с решениями по существующим долгам.

Для оздоровления финансовой ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве необходимо реструктурировать задолженность бюджета и бюджетных организаций перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса и определить реальные и жесткие сроки ее ликвидации.

Для решения этой проблемы необходимо:

• на уровне Правительства Российской Федерации с участием субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления разработать в течение 2002 года порядок реструктуризации и ликвидации задолженности в жилищно-коммунальном комплексе;
• на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления провести инвентаризацию задолженности и убытков предприятий жилищно-коммунального хозяйства с целью подписания актов сверки задолженности со всеми кредиторами и дебиторами, а также определение размеров задолженности, признаваемой бюджетом и бюджетными организациями перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса;
• в соответствии с подходами Министерства финансов Российской Федерации разработать типовую методику и стандартные формы для унифицированного учета и контроля состояния кредиторской задолжности бюджета и бюджетных организаций перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса - счета, сметы и т.д.;

После принятия порядка реструктуризации и ликвидации задолженности провести следующие мероприятия: частичное списание долгов и частичная реструктуризация задолженности.

Признанная задолженность бюджетов и бюджетных учреждений перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса должна быть включена в расходную часть соответствующих бюджетов на весь срок реструктуризации.

В переговоры по реструктуризации задолженности бюджетов и бюджетных организаций должны быть вовлечены как предприятия коммунальной энергетики, так и предприятия РАО ЕЭС и РАО Газпром.

Работа по инвентаризации и реструктуризации бюджетной задолженности в жилищно-коммунальном секторе относится к числу первоочередных мероприятий первого этапа реализации Подпрограммы и должна быть завершена до формирования бюджетов 2004 года.

Отдельного решения требует дебиторская задолженность населения. В ее составе отражается как текущая задолженность, возникающая вследствие разницы между датой начисления и датой платежа, так и просроченная задолженность, в том числе, безнадежная. Если текущая задолженность - это актив предприятия (средства будут получены через некоторое время), то безнадежная - представляет собой не что иное, как убыток. Как показывает практика, собираемость платежей населения не может составлять 100%: даже в развитых странах около 2-3% населения не платят за ЖКУ. Необходимо упростить процедуру списания безнадежной просроченной задолженности, приведя ее в соответствие с международной практикой.

Необходимо отменить систему авансирования платежей за поставку газа, электроэнергии и тепловой энергии предприятиям жилищно-коммунального комплекса и перейти к ежемесячной оплате по факту поставки, что приведет в соответствие платежи коммунальных предприятий предприятиям большой энергетики с платежами населения за жилищно-коммунальные услуги.

В рамках реализации Подпрограммы будут подготовлены методические материалы по совершенствованию бухгалтерского учета на предприятиях жилищно-коммунального комплекса, что позволит сделать более прозрачной финансовую ситуацию в отрасли и упорядочить работу с задолженностью населения перед предприятиями жилищно-коммунального хозяйства.

5.1.2. Ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение стабильности и достаточности финансирования предоставляемых жилищно-коммунальных услуг

Стабильное и достаточное финансирование предоставляемых жилищно-коммунальных услуг будет достигнуто путем обеспечения в бюджетной системе, а также у самих предприятий жилищно-коммунального комплекса достаточного объема финансовых ресурсов. Основными мерами, которые приведут к обеспечению достаточного уровня финансирования, являются:

• переход в 2003 году на полную оплату потребителями, в том числе, населением, жилищно-коммунальных услуг, включая отчисления на капитальный ремонт, с учетом роста потребности в средствах на предоставление жилищных субсидий гражданам, а также роста потребности в дотировании бюджетной сферы;
• упорядочение механизма предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг;
• переориентация нерациональных расходов предприятий, выявленных в ходе аудита и экспертиз тарифов на жилищно-коммунальные услуги, на цели модернизации и развития;
• упорядочение механизма формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, создание эффективного механизма целевого использования составляющих тарифа (амортизационные отчисления, прибыль и т.п.) на цели модернизации и развития.

При этом предполагается, что уровень собираемости платежей населения будет устойчиво сохраняться на уровне 95%-97%, что соответствует уровню, уже сегодня достигнутому во многих городах Российской Федерации.

Достаточность финансового обеспечения на оплату жилищно-коммунальных услуг будет обеспечена путем реализации принципа полного возмещения затрат. Тариф для конечного потребителя должен складываться как сумма цен работ всех участников цепочки предоставления услуги. При этом цены отдельных участников этого процесса могут быть как регулируемыми, так и определяться на рынке.

Полное возмещение затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг в рамках муниципального образования не означает, что каждый потребитель, в том числе проживающий в жилищном фонде, не отвечающем социальным стандартам, но чрезвычайно затратным в эксплуатации, должен полностью покрывать затраты, связанные с предоставлением ему жилищно-коммунальных услуг. Необходимо БОЛЕЕ последовательно реализовать законодательный принцип дифференциации оплаты жилищно-коммунальных услуг в государственном и муниципальном жилищном фонде в зависимости от благоустройства, качества и местоположения жилья. Основным инструментом дифференциации должно стать установление платы за наем на основе анализа потребительских свойств различных типов жилищного фонда, а также соотношений, складывающихся на рынке частного арендного жилья.

Необходимо проведение независимых комплексных аудитов и экспертиз (за счет средств бюджетов) деятельности предприятий коммунального хозяйства - естественных локальных монополистов с целью выявления нерациональных затрат в структуре тарифов и оптимизации расходов предприятий.

Для обеспечения достаточности финансирования жилищно-коммунальных услуг следует предусмотреть нормирование убытков от недобора платежей с населения, которое должно учитываться при формировании тарифов на жилищно-коммунальные услуги, а также дать право жилищно-коммунальным предприятиям списывать просроченную безнадежную дебиторскую задолженность по платежам населения. Например, в реалиях сегодняшнего жилищно-коммунального хозяйства норматив убытков от недобора жилищно-коммунальных платежей может быть 3%-5% процентов от стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Предоставление коммунальных услуг любым потребителям, включая бюджетные организации, должно происходить только на основе договорных соглашений. В случае неоплаты предоставленных коммунальных услуг бюджетными организациями должна признаваться кредиторская задолженность бюджета перед коммунальными предприятиями, учитываемая при планировании бюджета следующего года.

Для перехода в 2003 году к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением предполагается внести изменения в статью 15 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики". Темпы и параметры перехода к полной оплате должны определяться Правительством Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации через утверждение Правительством Российской Федерации ежегодных федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, включая:

• федеральный стандарт социальной нормы площади жилья;
• федеральный стандарт полной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья, в среднем по Российской Федерации и дифференцированно по субъектам Российской Федерации;
• федеральный стандарт уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги;
• федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

Соблюдение субъектами Российской Федерации федерального стандарта уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги будет также использоваться в качестве одного из критериев и условий распределения средств федерального бюджета, направляемых на цели модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса.

Федеральный стандарт полной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья должен рассчитываться исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг и включает в себя три составные части: стоимость содержания и текущего ремонта жилищного фонда; стоимость капитального ремонта жилищного фонда; стоимость коммунальных услуг: теплоснабжения (включая топливо твердое и топливо печное бытовое), водоснабжения, канализации, газоснабжения, электроснабжения с учетом средних сложившихся норм потребления, а также средней сложившейся предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг. Данный стандарт ежегодно пересматривается, при этом изменение величины федерального стандарта на следующий бюджетный год осуществляется с учетом индекса роста потребительских цен, планируемого изменения цен на энергоносители, а также эффективности проведенных мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в направлении снижения неэффективных затрат.

Начиная с 2002 года данный федеральный стандарт должен рассчитываться по каждому субъекту Российской Федерации отдельно на основе натуральных показателей:нормативов потребления коммунальных услуг и стоимости 1 м3 питьевой воды, 1 Гкал в жилом фонде всех форм собственности, 1 м3 газа, 1 кВт электроэнергии и стоимости содержания 1м2 жилья. Федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг составит 22%, начиная с 2001 года, и далее меняться не будет.

Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья составляет: 18 кв. метров общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек. 42 кв. метра - на семью из двух человек, 33 кв. метра - на одиноко проживающих граждан. В период до 2010 года пересмотр данного федерального стандарта не предполагается.

После завершения перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением (с учетом бюджетного субсидирования граждан, имеющих право на жилищную субсидию, а также установленные законодательством льготы) федеральный стандарт уровня платежей граждан устанавливаться не будет. Оставшиеся три федеральных стандарта будут ежегодно утверждаться Правительством Российской Федерации и на их основе будет рассчитываться потребность субъектов Российской Федерации в средствах на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (см. раздел 5.1.3.).

Переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунального хозяйства и безусловному обеспечению текущих финансовых потребностей этой сферы обусловливает новые требования к механизму межбюджетных отношений, которые должны найти отражение в рамках общей концепции реформирования этих отношений.

В настоящее время потребности регионов в поддержке федерального бюджета для целей финансирования жилищно-коммунального хозяйства (бюджетные дотации предприятиям жилищно-коммунального хозяйства) - до 2003 года, компенсация предоставленных льгот и жилищных субсидий учитываются косвенным образом, в числе прочих факторов, при определении размеров трансферта региону из Федерального фонда финансовой поддержки регионов.

При распределении трансфертов в настоящее время определенным образом сочетается функция выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и функция экономического стимулирования преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве (через механизм федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг). Существующая система не гарантирует ни того, что размер поддержки из федерального бюджета окажется достаточным для обеспечения бюджетных обязательств по финансированию жилищно-коммунального хозяйства, ни того, что полученные средства будут в какой-либо части использованы для финансирования жилищно-коммунального хозяйства.

После перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг населением бюджетные обязательства сохранятся лишь в части компенсации расходов, связанных с предоставлением гражданам льгот и адресных жилищных субсидий. В этой связи представляется актуальным рассмотрение вопроса о переводе безвозмездных перечислений из федерального бюджета, направленных на помощь в софинансировании указанных расходов, в форму целевых субвенций, которые могли бы выплачиваться из Фонда компенсаций и/или Фонда софинансирования.

5.1.3. Обеспечение мер социальной зашиты малоимущих граждан при переходе на полную оплату жилищно-коммунальных услуг

Согласно Закону Российской Федерации "Об основах Федеральной жилищной политики" с 1993 года в России создана система социальной защиты населения при переходе к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг. Малоимущим категориям граждан предоставляются адресные субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг (далее - жилищные субсидии). За 2000 год жилищные субсидии были предоставлены 3,5 млн. российских семей на сумму около 3,0 млрд.рублей').

Расчетная величина потребности в средствах на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в 2000 году по данным Минтруда России при уровне оплаты жилищно-коммунальных услуг населением 62,3 % от необходимых затрат составила 24,7 млрд.руб. В 2001 году эта величина оценивается в размере 28,6 млрд.руб. При этом льготы военнослужащим и приравненным к ним категориям лиц предполагается перевести в 2001 г. в форму компенсаций. Для реализации этого механизма в 2001 году в федеральном бюджете предусмотрено 8,0 млрд.руб. (данная сумма включает не только льготы на жилищно-коммунальные услуги, но и прочие льготы, предоставленные указанной категории в соответствии с действующим законодательством).

В соответствии с Программой Правительства Российской Федерации в области социально-экономической политики на долгосрочную перспективу категориальный принцип предоставления льгот должен быть заменен на адресный.

В 2002 году по льготникам силовых ведомств объем финансирования в федеральном бюджете прогнозируется в размере 10,5 млрд. руб. и далее 11,5 млрд. руб. в год (приведенные суммы включают финансирование всех предусмотренных законодательством льгот, включая льготы на жилищно-коммунальные услуги). В то же время предполагается, что с 2004 года возможен перевод этих льгот в денежное довольствие военнослужащих.

С 2002 года предполагается перевести основные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг в категорию жилищных субсидий. Предполагается также прекращение к 2003 году перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В связи с этим в условиях полной оплаты жилищно-коммунальных услуг населением потребность в финансировании жилищных субсидий составит около 40 млрд.руб. в год, начиная с 2004 года (строка 1.1 Приложения 3). В случае установления особого порядка расчета жилищных субсидий для бывших носителей льгот потребность в финансировании жилищных субсидий возрастет. Потребность в жилищных субсидиях возрастет также в случае опережающего роста тарифов на газ и электроэнергию.

Соответствующие проекты законодательных актов о переводе льгот в категорию жилищных субсидий и совершенствовании механизма расчета адресных жилищных субсидий (Законы "О внесении изменений в ст.58 Жилищного кодекса РСФСР", в ст. 15 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации, связанных с отменой предоставления населению льгот и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "О переводе в денежную форму некоторых социальных льгот и внесение изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") должны быть внесены в Государственную Думу Российской Федерации в течение 2001 года.

В соответствии с проектами законодательных актов по упорядочению механизма предоставления льгот предполагается сохранить льготы вне зависимости от уровня доходов следующим категориям граждан: Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, полные кавалеры Ордена Славы, инвалиды и участники Великой Отечественной войны и др. Сумма средств на эти цели составляет до 2010 года от 2,5 до 1,2 млрд. рублей ежегодно.

5.1.4. Финансово-экономический механизм реализации программ жилищных субсидий и льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг

Размер жилищной субсидии для всех категорий получателей (наниматели, собственники, члены жилищно-строительных кооперативов) должен зависеть от объема семейного дохода и рассчитываться как полная компенсация разности между установленным в данном населенном пункте размером платы для нанимателей жилых помещений по договору социального найма, в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, и максимально допустимым размером собственных расходов семьи, определяемым на основе установленной предельно допустимой доли семейного дохода.

Предполагается усовершенствовать принцип расчета жилищных субсидий в этом направлении, перейдя к расчету по одному основанию, которое обеспечивало бы строгую зависимость величины предоставляемой жилищной субсидии от величины совокупного дохода семьи. В связи с этим предполагается внесение изменений в статью 15 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики".

Начиная с 2002 года, при установлении предельно допустимой доли семейного дохода на оплату жилищно-коммунальных услуг на уровне 22%, семьи, имеющие доход примерно в четыре с половиной и более раз превышающий установленную плату в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, не будут пользоваться правом на получение жилищной субсидии. Все остальные семьи будут иметь право обратиться за жилищной субсидией.

При этом, размер жилищной субсидии будет тем больше, чем меньше семейный доход. Если семья не имеет никакого дохода, то размер жилищной субсидии будет полностью покрывать плату в пределах социальной нормы площади жилья и коммунальные услуги по установленным нормативам.

С другой стороны, социальная защита не будет распространяться на оплату сверхнормативной площади жилья и потребление коммунальных услуг в объеме, превышающем установленные нормативы.

Будет усовершенствована методика расчета совокупного дохода семьи, принимаемого в расчет при определении суммы жилищных субсидий. В совокупный доход семьи должны включаться денежные эквиваленты всех льгот и социальных пособий, получаемых членами данной семьи, а также условный доход от владения некоторыми капитальными видами имущества.

В результате перехода от дотирования разницы в тарифах производителям жилищно-коммунальных услуг и предоставления льгот по оплате отдельным категориям граждан к системе адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в зависимости от совокупного дохода семьи на основе заявительного принципа возникают новые требования к механизму межбюджетных отношений.

При переходе к полной оплате стоимости жилищно-коммунальных услуг потребителями адресные жилищные субсидии становятся основным источником бюджетных средств, направляемых на обеспечение доступности жилищно-коммунальных услуг. Объем бюджетных средств, распределяемых через механизм жилищных субсидий. вырастет более, чем в десять раз (в сопоставимых ценах).

При этом резко возрастает дифференциация между субъектами Российской Федерации в части потребности в бюджетных средствах на предоставление жилищных субсидий. Если в среднем по Российской Федерации при переходе к 100%-ной оплате жилищно-коммунальных услуг населением, согласно прогнозным расчетам исходя из федеральных стандартов, за жилищными субсидиями обратятся около 22 % семей, то в ряде субъектов Российской Федерации с высокой стоимостью предоставления жилищно-коммунальных услуг и/или низким уровнем доходов населения, эта доля будет существенно выше.

Наибольшее число получателей жилищных субсидий прогнозируется в следующих субъектах Российской Федерации: Ивановская область, республика Дагестан, Коми-Пермяцкий автономный округ (доходы населения в два и более раз ниже среднероссийских при среднем уровне затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг); республика Тува, Усть-Ордынский, Агинский автономные округа (доходы населения от 1/3 до 2/3 от среднероссийского уровня при стоимости жилищно-коммунальных услуг примерно на 30% выше среднероссийского уровня); Амурская, область, Приморский, Хабаровский края. Эвенкийский автономный округ. Еврейская автономная область (стоимость жилищно-коммунальных услуг превышает среднероссийскую в 2,2-2,5 раз, при уровне доходов, примерно соответствующем среднероссийскому). В этих регионах за жилищными субсидиями обратится более 45% семей. Очевидно, что собственные бюджетные возможности этих регионов, даже с учетом мер по выравниванию бюджетной обеспеченности, не позволят им обеспечить устойчивое финансирование предоставления жилищных субсидий.

В связи с этим представляется целесообразньм предоставление целевой финансовой помощи из федерального бюджета для долевого софинансирования программ жилищных субсидий через Фонд компенсаций и/или создаваемый Фонд софинансирования. Средства федерального бюджета на эти цели будут предоставляться субъектам Российской Федерации, в которых при соблюдении федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг доля получателей жилищных субсидий будет существенно превышать среднероссийский уровень.

Прямая увязка размеров целевых перечислений из федерального бюджета с оценкой потребности субъекта Российской Федерации в средствах на предоставление жилищных субсидий принципиально меняет требования к качеству прогнозирования потребности в жилищных субсидиях. В связи с этим на федеральном уровне будет создана система определения и контроля за использованием лимитов финансовых ресурсов на компенсацию предоставляемых населению льгот и жилищных субсидий, позволяющая выполнять функции:

• определения необходимых объемов финансирования;
• контроля за своевременностью прохождения и целевым использованием средств на компенсацию предоставленных льгот и жилищных субсидий.

Определение необходимых объемов финансирования будет производиться исходя из расчетов по федеральным стандартам перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, установленных для данного региона на соответствующий год. В качестве получателей средств федерального бюджета (субвенций) на первом этапе реализации Подпрограммы будут выступать бюджеты субъектов Российской Федерации, в дальнейшем предполагается изменение механизма доведения средств федерального бюджета до граждан - конечных получателей.

Конечной целью является создание системы персонифицированных социальных счетов граждан, на которые будут перечисляться все виды адресной социальной помощи государства, в том числе, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и жилищные субсидии.

Использование данного механизма должно предоставлять возможность:
а) обеспечить целевой характер использования бюджетных средств;
б) гражданам не производить оплату в случае неполучения услуги;
в) при условии выбора производителей коммунальных услуг производить оплату выбранному производителю.
Это должно способствовать развитию самоорганизации граждан в жилищной сфере и усилении контроля качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг со стороны населения, прорыву в развитии товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом.

Для перехода к системе персонифицированных социальных счетов граждан необходимо:

• завершить финансовое оздоровления ситуации в жилищно-коммунальном комплексе (в рамках программных мероприятий первого этапа реализации подпрограммы): система персонифицированных социальных счетов будет эффективно работать только в условиях абсолютной гарантии своевременного перечисления бюджетных средств граждан, в противном случае граждане не будут защищены от возможных санкций со стороны жилищно-коммунальных предприятий за несвоевременную оплату жилищно-коммунальных услуг, вызванную задержкой бюджетных перечислений;
• обеспечить координацию с мероприятиями по реформированию системы социальной защиты: создание системы социальных счетов граждан исключительно в рамках реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса создает опасность дублирования при реформировании финансово-экономических механизмов предоставления других видов государственной социальной помощи;
• провести эксперимент по отработке механизмов реализации системы персонифицированных социальных счетов в Москве, Новгородской и Тюменской областях, ряде других субъектов Российской Федерации.

Распределение средств федерального бюджета будет осуществляться системой федерального казначейства (Главное управление федерального казначейства, управления федерального казначейства, отделения федерального казначейства) по ежемесячно выделенным на эти цели Минфином России лимитам.

Контроль за своевременным прохождением финансовых средств и целевым их использованием будет осуществляться Минфином России.

5.2. Совершенствование экономических механизмов в жилнщно-коммунальной сфере и формирование условий для снижения издержек и повышения качества предоставления жилищно-коммунальных услуг

Мероприятия, изложенные в настоящем разделе, носят, в основном, среднесрочный характер и призваны обеспечить полномасштабный переход к новой экономической модели функционирования жилищно-коммунального комплекса. Необходимой предпосылкой их реализации является реструктуризация задолженности бюджета и бюджетных организаций, ликвидация дотационности и перекрестного субсидирования в жилищно-коммунальном хозяйстве. Вместе с тем, работа по подготовке необходимых преобразований должна быть начата уже на первом этапе реализации Подпрограммы. В первую очередь, необходимо обеспечить переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном хозяйстве. Также незамедлительно должны быть проведены мероприятия по выявлению нерациональных затрат в структуре тарифов коммунальных предприятий в рамках проведения экспертизы и аудита деятельности этих предприятий.

Сферы жилищно-коммунального комплекса существенно различаются по подходам к формированию эффективных экономических методов хозяйствования и механизмам снижения издержек. Их можно условно разделить по признаку возможности создания конкурентной среды.

5.2.1. Рыночные механизмы функционирования жилищного хозяйства

Специфика жилищного хозяйства заключается в том, что неразвитость конкурентных отношений в этой сфере вызвана, в первую очередь, - сложившейся в дорыночный период затратной хозяйственной структурой содержания жилищного фонда и административной системой управления.

Создание конкурентной среды в жилищной сфере ключевым образом зависит от эффективного разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.

От лица собственников муниципального жилищного фонда выступают, как правило, специализированные структуры или подразделения органов местного самоуправления (комитеты по управлению муниципальным имуществом, управления жилищно-коммунального хозяйства).

Частные собственники представлены юридическими и физическими лицами, имеющими в собственности жилищный фонд, товариществами собственников жилья или другими организациями, объединяющими собственников жилых и нежилых помещений в жилых зданиях (кондоминиумах).

Разграничение функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию особенно важно для муниципального жилищного фонда. Необходимо прекратить имеющуюся практику, когда органы местного самоуправления в лице своих структурных подразделений выполняют хозяйственные функции по управлению жилищным фондом.

Основными функциями органов местного самоуправления как собственника жилищного фонда должны являться:

• - соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;
• - обеспечение необходимого уровня финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;
• - заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде;
• - заключение договора с выбранной (созданной) организацией на управление муниципальным жилищным фондом, а также на предоставление услуг энергосервиса;
• - обеспечение систематического контроля за реализацией договоров по выполнению необходимых работ по обеспечению сохранности жилищного фонда, параметров объема и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Основными функциями управляющей компании должны являться:

• - поддержание в надлежащем состоянии и развитие принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставления жилищно-коммунальных услуг;
• - выбор подрядчика по выполнению работ и поставке ресурсов для предоставления жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде; в случае экономической целесообразности эти работы могут выполняться силами самой управляющей компании (в малых населенных пунктах);
• - заключение договоров с выбранными подрядчиками на выполнение работ и предоставление ресурсов заданного количества, качества и стоимости;
• - обеспечение системы контроля за выполнением договоров;
• - организация сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги.

При формировании или выборе организации, которая будет обеспечивать управление недвижимостью в жилищной сфере, собственник должен руководствоваться двумя соображениями:

• - управляющая компания должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг;
• - управляющая компания и ее персонал должны быть заинтересованы, в том числе финансово, в качестве своего труда.

Такая ориентация может быть достигнута выбором соответствующих организационно-правовых и финансовых механизмов. Функции управляющей компании могут выполняться субъектом любой организационно-правовой формы. Управление недвижимостью, в том числе и жилищным фондом, является потенциально высококонкурентной сферой деятельности. Повышение привлекательности этого сектора экономики, в том числе и для частного капитала, будет происходить со становлением в нем реальных договорных взаимоотношений.

Затраты на услуги по управлению должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг. В ближайшие годы проведение конкурсов на управление муниципальным жилищным фондом с привлечением организаций различных форм собственности должно стать обычной практикой в региональных центрах и других крупных городах. В связи с этим будут разработаны методические рекомендации по системе договорных отношений между собственником жилищного фонда, управляющей организации, подрядными и ресурсоснабжающими предприятиями.

Большой потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде должен стать ресурсом для возврата инвестиций в модернизацию жилищного фонда, а формирование конкурентного бизнеса по управлению жилищным фондом - катализатором процесса привлечения частных инвестиций. Одним из результатов модернизации жилищного фонда будет снижение потребности в услугах теплоснабжения, иных коммунальных услугах, в результате чего уменьшится потребность в ремонте и модернизации сетевого хозяйства, источников тепло- и водоснабжения.

Развитие профессионального бизнеса по управлению жилищной недвижимостью должно постепенно привести к частичной переориентации затрат с текущих на капитальные. Управляющая компания в случае заключения достаточно длительного договора на управление жилищным фондом и при обеспечении стабильных условий финансирования будет заинтересована в снижении издержек и повышении качества жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых в жилом здании, путем проведения его модернизации с тем, чтобы, например, приобретать меньшее количество тепла на его отопление и, тем самым, окупить не только вложенные средства в модернизацию здания, но и увеличить собственную прибыль.

Важнейшей задачей управляющей компании должна стать защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг. Контроль за выполнением заключенных договоров предполагает применение штрафных санкций за ненадлежащее исполнение обязательств по договорам и снижение платежей потребителей за непредоставленные в полном объеме жилищно-коммунальные услуги, перерасчет размеров платежей населения в случае снижения объема или качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Принцип ответственности производителей за непредоставление услуг, либо предоставление услуг, не соответствующих условиям договора, должен быть реализован в полной мере. Защита интересов граждан будет осуществляться также при государственном контроле качества предоставления жилищно-коммунальных услуг органами государственной жилищной инспекции субъектов Российской Федерации.

Организация профессионального управления жилищным фондом обеспечит в среднесрочной перспективе улучшение состояния жилищного фонда, а в долгосрочной перспективе - уменьшение стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Другими источниками обеспечения средств, инвестируемых в модернизацию жилищного фонда, могут стать увеличение оплаты жилья в связи с повышением комфортности проживания. Источником средств на проведение капитального ремонта является включение в оплату жилья отчислений на проведение капитального ремонта жилищного фонда.

Представляется целесообразным уйти от имеющейся в некоторых городах Российской Федерации практики по введению системы прямых платежей населения за коммунальные услуги коммунальным ресурсоснабжающим предприятиям. Помимо реально существующих в этом случае юридических проблем, такой порядок платежей никогда не позволит реализовать инвестиционный потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде.

Создание равных условий для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разных форм собственности требует принятия на муниципальном уровне определенных правовых решений. В настоящее время, как правило, муниципальный жилищный фонд находится в управлении муниципальных унитарных предприятий на правах хозяйственного ведения или муниципальных учреждений на правах оперативного управления. Договорные отношения между организациями такой правовой формы и муниципалитетом в этом случае необязательны. Жилищный фонд находится на балансе названных организаций, причем как муниципальная доля, так и приватизированная.

Привлечение частного бизнеса к управлению муниципальной недвижимостью исключает такую форму правоотношений. Для того, чтобы организации разной формы собственности имели равные возможности для управления муниципальным жилищным фондом существующие правоотношения должны быть изменены. Муниципалитет как собственник жилищного фонда (вернее его части в размере неприватизированных квартир) должен заключать с управляющей компанией договор на управление жилищным фондом как договор возмездного оказания услуг. Аналогичные договоры на управление жилищным фондом заключают другие собственники жилья в данном многоквартирном доме. Муниципальная доля жилищного фонда находится на балансе у специализированной муниципальной службы (управление жилищно-коммунального хозяйства и т.п.) или в городской казне. Управляющая жилищная организация учитывает переданный в управление жилищный фонд за балансом и информирует соответствующие службы органов местного самоуправления об изменениях баланса.

Проведение конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания жилья и проведения капитального ремонта обеспечивает повышение эффективности использования финансовых ресурсов. Однако в настоящее время процесс демонополизации сферы обслуживания жилищного фонда искусственно сдерживается из-за освобождения от налога на добавленную стоимость оплаты расходов населения по обслуживанию жилья. Тем самым складывается ситуация, когда выполнение работ по обслуживанию жилья на конкурсных подрядных условиях приводит к возникновению налога на добавленную стоимость, не компенсируемого за счет платежей населения.

Целесообразно внесение изменений в налоговое законодательство с целью отмены налоговой льготы на оплату населением расходов по обслуживанию жилья для устранения барьеров на пути демонополизации и развития конкуренции в жилищной сфере. Существующая российская практика показывает, что экономический выигрыш для населения в этом случае существенно превысит размер дополнительного платежа.

При демонополизации жилищной сферы целесообразно проведение конкурсов по выполнению специализированных работ (обслуживание лифтового хозяйства, вывоз мусора, установка и обслуживание счетчиков тепла, воды и др.).

К 2005 году все подрядные работы по обслуживанию муниципального жилищного фонда в региональных центрах и городах с населением более 200 тысяч человек должны выполняться на конкурсной основе. Организатором конкурсов должны выступать управляющие компании на основании положения, закрепленного в договоре на управление с органом местного самоуправления.

Развитие конкурентных принципов управления и обслуживания жилья создает предпосылки для приватизации муниципальных жилищных предприятий. Первым этапом приватизации должно стать акционирование. Чем большая конкуренция будет в сфере управления и обслуживания жилья, тем меньше ограничений должно быть на приватизацию муниципальных предприятий. До 2005 года акционирование и приватизация муниципальных унитарных предприятий, выполняющих подрядные работы по обслуживанию жилищного фонда, должны быть завершены. Большая часть муниципальных предприятий, выполняющих работы по управлению муниципальным жилищным фондом должны быть акционированы в течение срока реализации Подпрограммы.

Развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение альтернативных новых технологий в сфере тепло- и электроснабжения, позволяющих осуществлять обслуживание относительно небольших групп потребителей. Это будет способствовать развитию конкуренции в сфере энергоснабжения, когда управляющая компания жилищная компания может рассматривать альтернативы создать собственный локальный источник энергоснабжения или воспользоваться услугами системы центрального энергоснабжения.

Специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому в городах, где существуют несколько управляющих компаний, расчеты по платежам населения целесообразно передавать на условиях подрядного договора специализированным расчетно-кассовым центрам. которые, как правило, имеют организационно-правовую форму муниципальных унитарных предприятий. В муниципальных образованиях, где управление муниципальным жилищным фондом осуществляет одна компания, расчетно-кассовый центр может создаваться как структурное подразделения этой компании.

Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к формированию двух уровней конкурентных отношений: конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом и конкуренция подрядных организаций за получение заказа на обслуживание жилья от управляющей компании.

Импульсом для развития конкуренции в данных направлениях должно служить формирование многообразия объединений собственников жилья.

Создание товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, являются на сегодняшний день одним из эффективных способов защиты прав собственников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных помещений.

5.2.2. Развитие экономических отношений в области тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения

Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения населенных пунктов, несмотря на их разнородность, характеризуются несколькими общими признаками:

• использованием в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, привязанной к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т.д.);
• неразрывностью или строгой последовательностью процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;
• невозможностью для потребителя отказаться от получения данных видов услуг на сколько-нибудь длительный срок;
• невозможностью компенсации недопроизводства услуг в один период за счет более интенсивного их производства в другой;
• необходимостью четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;
• тесной зависимостью организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий.

Коммунальные предприятия, обеспечивающие поставку указанных ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами. Их деятельность подлежит регулированию.

Существующая система тарифного регулирования делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры, поскольку не заинтересовывает предприятия в снижении затрат.

Привлечение частных инвестиций в предприятия городской инженерной инфраструктуры - одна из основных целей работы по реформе системы тарифного регулирования.

Для развития экономических инструментов тарифного регулирования необходимо обеспечить единую методологическую базу для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Необходимо сформулировать единые принципы государственного тарифного регулирования, увязывающие изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электричество (субфедеральный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию и водоснабжение (муниципальный уровень), а также возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплатить услуги по новьм тарифам.

Эффективное регулирование коммунальных предприятий должно основываться на системе, состоящей из трех частей. Первая часть - постановка целей деятельности коммунальных предприятий (формирование их производственной и инвестиционной программ), вторая - вопросы формирования и утверждения тарифов как средства финансового обеспечения данных программ и третья часть - мониторинг коммунальных предприятий. Эти три компонента в совокупности обеспечивают возможность органам местного самоуправления реализовать свои обязанности по обеспечению населения качественньми коммунальными услугами.

Определение целей для конкретных коммунальных предприятий должно основываться на разработанных перспективных схемах развития систем теплоснабжения и водоснабжения городов и населенных пунктов. Система тарифного регулирования должна обеспечивать выполнимость производственной и инвестиционной программ предприятия, утверждаемых на очередной период регулирования. Для этого система тарифного регулирования должна:

• стимулировать коммунальные предприятия к снижению издержек, повышению качества оказываемых услуг;
• способствовать привлечению инвестиций в коммунальные предприятия;
• обеспечивать коммунальным предприятиям формирование достаточного для реализации поставленных перед ними целей объема финансовых ресурсов;
• учитывать формирование конкурентных отношений в ряде подотраслей жилищно-коммунального хозяйства;
• иметь встроенные механизмы, позволяющие снизить политизированность процесса установления тарифов на коммунальные услуги.

Помимо создания экономических механизмов, которые стимулировали бы предприятия самостоятельно выявлять резервы снижения издержек на предоставление коммунальных услуг, должен быть предусмотрен механизм выявления заведомо нерациональных затрат как элемент процедуры тарифного регулирования. В частности, при принятии решения об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований коммунальных предприятий, включая проведение независимых экспертиз и аудитов (за счет бюджетных средств).

Процесс формирования тарифа на коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей.

Система регулирования коммунальных предприятий должна обеспечивать прогнозируемость и предсказуемость изменения тарифов. Установление тарифов должно производиться на определенный срок (период регулирования), который должен быть согласован с периодом регулирования тарифов, устанавливаемых на федеральном (газ) и региональном (электроэнергия) уровнях. Это требование преследует выполнение трех целей. Во-первых, это создает ситуацию определенности в отношении будущих денежных потоков предприятия, что снижает риски инвестирования в него. Во-вторых, в течение регулируемого периода предприятие может проводить мероприятия по снижению издержек, а полученную экономию расходовать на возврат заемных средств. В-третьих, данная мера будет способствовать росту экономической определенности для потребителей коммунальных услуг. Установление срока действия тарифа должно дополняться в условиях нестабильной экономики определением внешних факторов, изменение которых должно приводить к обязательному автоматическому перерасчету тарифа или изменению производственной программы предприятия.

Как минимальное требование, тарифы на коммунальные услуги должны быть фиксированными в течение финансового года, а ожидаемый рост тарифов на газ и электроэнергию, влекущий пересчет коммунальных тарифов, должен закладываться в параметры бюджетов всех уровней в рамках бюджетного процесса.

Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса формирования тарифов. Это необходимо для того, чтобы достичь доверия со стороны потребителей коммунальных услуг, а также способствовать достижению баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечить необходимое методическое и информационное взаимодействие между отдельными элементами этой системы: процедурами мониторинга, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу.

Важным фактором эффективного тарифного регулирования должно стать повышение профессионализма регулирующего органа, обеспечение его работы максимально детальными формализованными процедурами. В соответствии с законодательством регулирование деятельности муниципальных предприятий является компетенцией органов местного самоуправления. В региональных центрах и крупных городах органы местного самоуправления способны сформировать профессионально работающие регулирующие органы или привлечь к их работе высококвалифицированных специалистов в рамках межведомственных комиссий. Для малых муниципальных образований целесообразно делегировать функцию по регулированию предприятий коммунальной инфраструктуры на региональный уровень, что должно повысить качество принимаемых решений.

Необходимо изменить систему бухгалтерского учета на коммунальных предприятиях ресурсоснабжения с тем, чтобы перейти от сложившейся практики минимизации налоговых платежей к практике обеспечения прозрачности и стимулирования инвестиций в сектор ресурсоснабжения. Следует обеспечить раздельный учет постоянных и переменных затрат с целью формирования двухставочных тарифов на тепловую энергию и воду. Это позволит снизить сезонные колебания в платежах, уменьшит оборотные средства предприятий теплоснабжения, повысит их финансовую устойчивость.

По мере установления индивидуальных приборов учета и регулиривания потребления основных коммунальных услуг необходимо осуществлять переход от оплаты по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета.

Введение раздельного учета производства и транспорта тепловой энергии позволит создать предпосылки для формирования локальных рынков тепловой энергии путем разделения монопольного транспорта тепловой энергии и конкурентного производства, что предполагает юридическое выделение и передачу в управление различным хозяйствующим субъектам муниципальных теплосетей и источников тепла. Эта задача имеет большое практическое значение, поскольку в большинстве крупных муниципальных образований есть достаточно большой избыток мощности по тепловой энергии и в этой ситуации существует объективная экономическая возможность покупать тепловую энергию у более дешевого производителя. Данная задача должна быть решена в увязке с Энергетической стратегией Российской Федерации.

Решение этой задачи будет способствовать формированию в большинстве крупных городов России локальных рынков тепла, стоимость которого будет определяться с учетом стоимости транспорта по муниципальным теплосетям. Важно, что среди таких источников тепловой энергии должны все больше присутствовать локальные источники тепла, особенно на слабо заселенных территориях (коттеджная застройка), при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепла, то есть в тех случаях, когда стоимость транспорта тепловой энергии сопоставима со стоимостью производства тепла.

Важной задачей обеспечения эффективного тарифного регулирования должно стать создание правовой основы для включения платежей по погашению основной суммы долга в себестоимость продукции и услуг предприятий коммунального хозяйства в период реализации проектов реконструкции за счет заемных средств (изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации).

Необходимо развивать принципиально новое решение проблемы регулирования коммунальных предприятий - замена конкуренции на рынке конкуренцией за рынок на основе концессионных соглашений. Условием таких договоров должны стать инвестиционные обязательства концессионера по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры. Для развития концессионных схем привлечения инвестиций необходимо принять Федеральный Закон "О концессии в жилищно-коммунальном хозяйстве".

Реализация концессионных механизмов должна проходить параллельно с акционированием муниципальных унитарных предприятий. Существующее для унитарных предприятий право хозяйственного ведения не создает равных конкурентных условий в борьбе за рынок управления коммунальной инфраструктурой для предприятий других форм собственности. При акционировании в состав акционерного капитала могут включаться производственная база, техника, складское хозяйство и т.д. Но объекты сетевой коммунальной инфраструктуры целесообразно сохранить в муниципальной собственности и не включать в акционерный капитал. Акционирование предприятий тепло- и водоснабжения может осуществляться только при сохранении в муниципальной собственности до 100% акций предприятия.

5.3. Приватизация и концессия в жилищно-коммунальном комплексе.

В целях повышения эффективности работы предприятий жилищно-коммунального хозяйства, качественного улучшения деятельности по управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры в муниципальных образованиях необходимо проведение поэтапного преобразования муниципальных унитарных жилищно-эксплуатационных, ресурсоснабжающих, специализированных и управляющих жилищных предприятий в открытые акционерные общества. Существующее для унитарных предприятий право хозяйственного ведения не создает равных конкурентных условий в борьбе за рынок управления коммунальной инфраструктурой и жилищным фондом для предприятий других форм собственности. Акционирование и приватизация муниципальных унитарных предприятий обеспечит равные юридические права для всех участников рынка. Кроме того, приватизация в форме акционирования муниципальных унитарных организаций (как жилищно-эксплуатационных, ресурсоснабжающих, так и управляющих) будет способствовать созданию условий для привлечения частного капитала в жилищную сферу.

В состав акционерного капитала ресурсоснабжающих организаций могут включаться производственные сооружения, системы диспетчерского управления, устройства, оборудование и приборы, складские помещения, но объекты сетевой коммунальной инфраструктуры целесообразно сохранить в муниципальной собственности.

Акционирование и приватизация муниципальных унитарных предприятий должна проходить параллельно с реализацией концессионных механизмов управления объектами коммунальной инфраструктуры. Тем самым должно реализовываться принципиально новое решение проблемы повышения эффективности работы локальных естественных монополий - невозможность формирования конкуренции на рынке заменяется конкуренцией за рынок на основе концессионных соглашений. Эти соглашения реализуются посредством заключения договора на право осуществления различного рода хозяйственной деятельности путем передачи в эксплуатацию и управление отечественному или иностранному хозяйствующему субъекту (управляющей компании) объектов муниципальной инфраструктуры.

По экономическому содержанию договора концессионного типа включают:

• договор, содержащий условия о выполнении работ (оказании услуг) с использованием объекта, находящегося в муниципальной собственности;
• договор, содержащий условия об управлении объектом, находящимся в муниципальной собственности;
• договор, содержащий условия аренды объекта, находящегося в муниципальной собственности;
• договор по модели "строительство - эксплуатация - передача";
• договор по модели "строительство - владение - эксплуатация - передача";
• договор концессии объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Объем передаваемых управляющей компании полномочий, величина принимаемого на себя управляющей компанией риска, срок действия договора возрастают по мере перечисления типов договоров в данном списке. Так же возрастают обязанности концессионера по осуществлению инвестиций в объекты муниципальной собственности.

Использование концессионных механизмов позволяет стимулировать развитие конкурентных отношений в сфере деятельности локальных естественных монополий. Конкуренция среди управляющих компаний за рынок приведет к повышению качества оказываемых услуг, внедрению новых ресурсосберегающих технологий, решит проблему привлечения частных инвестиций в коммунальную отрасль.

Переход на использование между муниципалитетами и компаниями, управляющими объектами инженерной инфраструктуры современных правовых конструкций, предусмотренных действующим законодательством и учитывающих особенности рыночных взаимоотношений, будет способствовать снижению рисков деятельности управляющих компаний и повысит гибкость муниципалитетов в отношениях с концессионерами.

Для развития концессионных схем привлечения инвестиций необходимо принять Федеральный Закон "О концессии в жилищно-коммунальном хозяйстве".

5.4. Государственная поддержка модернизации жилищно-коммунального комплекса

Состояние жилищно-коммунального комплекса требует мобилизации всех возможных ресурсов для технической модернизации сектора, направленной на внедрение современных энергосберегающих технологий, переоснащение котельных, сетей тепло- и водоснабжения, очистных сооружений и т.д.

Потенциально инвестиционно привлекательный жилищно-коммунальный комплекс в настоящее время характеризуется нестабильной ценовой политикой, неразвитостью договорных отношений, несовершенством имущественных отношений. Следствием такого положения являются высокие риски инвестирования. Задача снижения этих рисков - ключевая задача для привлечения средств частных инвесторов в модернизацию жилищно-коммунального комплекса. Она будет решаться путем развития экономических методов хозяйствования, совершенствованием системы тарифного регулирования локальных естественных монополий, формированием действенных договорных отношений.

Государственная поддержка модернизации жилищно-коммунального комплекса включает два взаимосвязанных направления.

Первое направление связано со срочным привлечением бюджетных ресурсов и ресурсов международных кредитных организаций под гарантии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для финансирования наиболее приоритетных и эффективных инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном комплексе. Предполагается софинансирование данных проектов со стороны предприятий. Меры, предусмотренные в рамках данного направления, направлены на преодоление кризисного состояния коммунальной сферы муниципальных образований.

Второе направление - стратегическое - включает создание финансовых механизмов минимизации рисков привлечения частного капитала посредством заемного финансирования и прямых инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, в том числе с помощью государственных или муниципальных гарантий, создания системы рефинансирования кредитов за счет привлечения под государственные и муниципальные гарантии средств вторичных инвесторов и других механизмов. Реализация данного направления предполагает формирование внешних условий (тарифное регулирование, договорные отношения и т.д.) и разработку четких требований к заемщику, которым он должен удовлетворять для минимизации рисков инвестирования, а также процедур предоставления заемного финансирования.

Меры, предусмотренные в рамках второго направления, имеют долгосрочный характер и направлены на создание устойчивого рыночного механизма привлечения капитала в жилищно-коммунальный комплекс. Эффект от реализации этих мер может быть получен в 2006-2010 годах. Предполагается, что апробированные в данный период механизмы будут развиваться и совершенствоваться за пределами сроков реализации Подпрограммы.

5.4.1. Мобилизация бюджетных ресурсов для обеспечения устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса

Обеспечение устойчивой и надежной работы жилищно-коммунального комплекса требует принятия экстренных мер бюджетной поддержки для проведения неотложных ремонтных и восстановительных работ, в первую очередь, за счет средств региональных и местных бюджетов. Оперативная мобилизация ресурсов направлена на решение задач модернизации и технического переоснащения котельных, сетей тепло- и водоснабжения, очистных сооружений, внедрение современных энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальном комплексе.

Задача мобилизации финансовых ресурсов для обеспечения устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса будет решаться с привлечением средств бюджетов и коммунальных предприятий, а также реализации международной программы сотрудничества с Международным Банком реконструкции и развития (МБРР) и Европейским Банком реконструкции и развития (ЕБРР).

Финансовые механизмы должны предусматривать и сочетать максимально эффективное использование средств из различных источников, в том числе бюджетов различных уровней, для финансирования мероприятий по модернизации жилищно-коммунального комплекса в рамках реализации Подпрограммы.

Финансирование Подпрограммы с использованием средств федерального бюджета будет производиться в различных формах, в том числе через предоставление инвестиционных средств (на безвозвратной и возвратной основе), поддержки в получении частных заемных ресурсов. Средства федерального бюджета могут направляться на реализацию межрегиональных проектов, а также на модернизацию и завершение строительства крупных объектов, имеющих важное значение для обеспечения жизнедеятельности регионов.

Эти проекты должны быть направлены на:

• ликвидацию кризисного состояния систем теплоснабжения, водоснабжения и канализации, если существует угроза нарушения функционирования систем жизнеобеспечения, которая может иметь отрицательные последствия для жизни и здоровья населения;
• модернизацию или завершение строительства крупных объектов, обеспечивающих решение задачи снабжения коммунальными услугами и имеющих определяющее значение для жизнедеятельности региона, если их финансирование невозможно без участия федерального бюджета;
• решение проблемы ресурсного обеспечения предоставления коммунальных услуг, имеющей значение для нескольких регионов.

Поддержка федерального бюджета (в различных формах) может предоставляться регионам, органам местного самоуправления и предприятиям жилищно-коммунального комплекса, реализующим программы реформирования жилищно-коммунального комплекса, региональных и местных финансов и обеспечивающим софинансирование проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса за счет средств региональных и местных бюджетов, средств предприятий, заемных средств.

Следует рассмотреть возможность использования средств федерального бюджета на проведение комплексных экспертиз и аудитов деятельности естественных локальных монополистов.

Структура финансирования мероприятий Подпрограммы по модернизации жилищно-коммунального комплекса (без учета международных программ МБРР и ЕБРР) состоит из двух частей (см. Приложение 4):

• средства федерального бюджета, предоставляемые в различной форме субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления, предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, осуществляющим проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса;
• средства региональных и местных бюджетов, средства жилищно-коммунальных предприятий, дополнительно привлеченные средства частных кредиторов, в том числе, под гарантии субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.

Участие в Подпрограмме в случаях заемного финансирования требует обязательной оценки кредитоспособности заемщика - предприятия жилищно-коммунального комплекса или органа местного самоуправления и обоснованности проектных предложений по модернизации жилищно-коммунального комплекса. Условия предоставления бюджетных кредитов должны быть согласованы с условиями по кредитам МБРР и ЕБРР.

Условия и финансовая структура международной части Подпрограммы определяется соглашением российской стороны и западных партнеров в рамках реализации конкретного займа и предполагает софинансирование проектов с российской стороны, в том числе за счет средств федерального бюджета.

5.4.2. Роль государства и муниципалитетов в формировании условий для привлечения инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс

Возможность привлечения долгосрочных инвестиционных ресурсов определяется в значительной степени тем огромным потенциалом ресурсосбережения, которым обладает сегодня жилищно-коммунальный комплекс.

Экономическая привлекательность ресурсосберегающих проектов состоит в том, что в качестве источника погашения заемных средств, взятых на реализацию проекта, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости производства и потребления коммунальных услуг. Модернизация коммунальной инфраструктуры приведет к существенному сокращению себестоимости производства коммунальных услуг, а модернизация жилищного фонда - к сокращению потребления ресурсов и, следовательно, к получению значительного экономического эффекта от инвестиций.

Государство и органы местного самоуправления могут создать условия для привлечения в жилищно-коммунальный комплекс инвестиционных ресурсов коммерческих банков или иных источников заемных средств, в первую очередь, путем реструктуризации и ликвидации задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса, снижения рисков инвестирования и отработки механизмов привлечения заемного финансирования.

Сегодня объемы предложения заемного финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса невелики в связи с высокими рисками инвестирования, высоким уровнем задолженности жилищно-коммунальных предприятий, низкой прозрачностью в сфере корпоративного и финансового управления жилищных и коммунальных предприятий, отсутствием опыта у предприятий - потенциальных заемщиков по подготовке кредитных заявок и бизнес-планов проектов, а у потенциальных кредиторов - навыков оценки кредитоспособности заемщиков и обоснованности кредитных проектов.

При этом особенностью проектов в области муниципального городского хозяйства является то, что собственник имущества муниципальных предприятий имеет все необходимые полномочия для проведения преобразований, результатом которых будет снижение риска инвестирования в данные предприятия и повышение кредитоспособности жилищно-коммунальных предприятий (тарифное регулирование, договорные отношения и т.д.). Регулирующие органы имеют полномочия с помощью проведения независимых аудитов и установления нормативных требований добиться большей прозрачности в корпоративном и финансовом управлении предприятиями.

Наконец, государство и органы местного самоуправления, заинтересованные в создании условий для привлечения долгосрочных заемных ресурсов для финансирования крупных инвестиционных проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса, которые не могут быть профинансированы за счет текущих доходов предприятий или бюджета, могут на первом этапе взять на себя кредитные риски через предоставление бюджетных гарантий и осуществить организационные меры по отработке стандартов, процедур и форм обеспечения привлечения заемного финансирования.

Все эти меры наряду с реструктуризацией и ликвидацией задолженности жилищно-коммунальных предприятий, формированием экономических стимулов для жилищных и коммунальных предприятий по ресурсосбережению, привлечению и возврату заемных ресурсов позволят в перспективе сформировать рыночные механизмы привлечения долгосрочных частных инвестиций на модернизацию и дальнейшее развитие жилищно-коммунального комплекса и их возврата в течение длительного периода за счет текущих доходов предприятий или бюджетов.

5.4.3. Механизмы участия государства и муниципалитетов в привлечении предприятиями жилищно-коммунального комплекса частных долгосрочных заемных ресурсов

Развитие механизмов участия и государства и муниципалитетов направлено на решение стратегической задачи привлечения частного заемного финансирования на модернизацию и развитие жилищно-коммунального комплекса. Без последовательного продвижения по пути решения этой задачи невозможно будет кардинально решить проблему инвестиционного финансирования жилищно-коммунального комплекса с целью обеспечения его устойчивого и эффективного функционирования и развития.

Проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса в перспективе должны финансироваться как за счет заемных ресурсов (в первую очередь, частных кредиторов), так и за счет бюджетных средств, предоставляемых безвозвратно, поскольку кредитоспособность муниципального жилищно-коммунального предприятия в значительной мере ограничена платежеспособностью потребителей (прежде всего, населения). В том случае, если для реализации проекта требуется финансирование в большем размере, чем позволяет приемлемый уровень долговой нагрузки предприятия-заемщика, то данный проект может быть частично профинансирован за счет средств бюджета безвозмездно. При этом безвозвратное бюджетное финансирование следует рассматривать не как альтернативу, а как дополнение к заемному финансированию.

Система финансирования модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса должна определять для инициаторов проектов четкие и понятные процедуры получения финансирования. Жилищно-коммунальное предприятие - инициатор проекта -должно знать, какой перечень мероприятий ему необходимо осуществить для получения финансирования под свой проект. Необходимо разработать четкую процедуру получения финансирования, которая предусматривала бы согласование привлечения заемного капитала, в том числе от частных кредиторов, и безвозмездного бюджетного финансирования. Данная система должна быть понятной и прозрачной как для предприятий коммунального хозяйства, так и для органов власти всех уровней.

В общем виде система финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунальной инфраструктуры может состоять из двух элементов, независимых друг от друга.

Первый - должен обеспечивать возможность получения возвратного финансирования (из бюджета или от частного кредитора) на основе выявления приемлемого уровня долговой нагрузки, которую может нести заявитель конкретного проекта. В этой части, в первую очередь, должна быть обеспечена возможность получения на рынке кредитных ресурсов на требуемые для данного проекта сроки. Возможны разные варианты механизмов привлечения заемного финансирования:

• привлечение коммунальными предприятиями или муниципальными образованиями кредитных средств коммерческих банков на финансирование проектов;
• выпуск и размещение на рынке проектных облигаций жилищно-коммунальными предприятиями, осуществляющими модернизацию;
• выпуск муниципальных облигаций общего покрытия в целях использования заемных средств на модернизацию и развитие жилищно-коммунального комплекса;
• предоставление жилищно-коммунальному предприятию бюджетного кредита из регионального или местного бюджета на рыночных условиях (в особых случаях - из федерального бюджета).

Второй элемент - предоставление безвозвратного бюджетного финансирования на конкретные проекты за счет средств регионального или (и) местного бюджета, в исключительных случаях - федерального бюджета.

Разделение механизмов по предоставлению финансирования на возвратной основе и по предоставлению бюджетного безвозвратного финансирования имеет своей целью повышение прозрачности системы финансирования инвестиционных проектов жилищно-коммунальных предприятий и ее устойчивости в силу возможности независимого функционирования. Кроме этого, выделение функции по предоставлению финансирования на возвратной основе на рыночных условиях создает предпосылки для замещения бюджетного возвратного финансирования на привлечение частных кредитных инвестиций, на первом этапе - под гарантии бюджетов, а также специально создаваемых гарантийных структур.

Необходимо разработать четкие и прозрачные критерии для принятия решения о том, какие проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса могут быть профинансированы за счет бюджетных средств, предоставляемых предприятиям на безвозвратной основе, в первую очередь. Один из возможных критериев - безвозвратную поддержку должны получать, прежде всего, те проекты, которые при прочих равных условиях требуют минимальной бюджетной поддержки по отношению к общему объему финансирования, а большая часть проекта финансируется за счет частных инвестиций, в том числе средств самого предприятия или частных заемных средств.

Для обеспечения возможности привлечения жилищно-коммунальными предприятиями средств коммерческих банков или размещения проектных облигаций для финансирования проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса могут быть созданы специализированные гарантийные агентства с государственным участием (СГА) с участием финансовых институтов и поставщиков оборудования.

Основным инструментом предоставления финансирования со стороны СГА должна быть выдача поручительств по кредитам коммерческих банков на реализацию одобренных СГА проектов, в том числе - по кредитам специализированным организациям, предоставляющим услуги энергосервиса (установка и обслуживание счетчиков тепла и воды, модернизация систем отопления зданий и т.п.). Это позволит использовать преимущества финансового рычага. Конечной целью деятельности таких гарантийных структур должно быть снижение стоимости кредитных и иных заемных ресурсов, обеспеченных поручительством СГА.

На первоначальной стадии работы по оценке проектов и кредитоспособности заемщиков, максимально допустимой величины заимствований будут производить непосредственно СГА. В результате будут разработаны методика оценки проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса и предприятий-заемщиков, а также стандарты кредитования данных проектов со стороны коммерческих банков.

В результате привлечения коммерческих банков к участию в данной схеме финансирования проектов должны быть отработаны критерии отбора банков, по кредитам которых будут выдаваться поручительства СГА. Впоследствии работу по оценке кредитоспособности инициаторов проектов будут выполнять сами коммерческие банки. Кредиты, соответствующие стандартам СГА, могут быть выданы под поручительство СГА.

Кредитные договора коммерческих банков, по которым СГА будет выдавать поручительства, а также вся остальная документация, сопровождающая сделку, будет стандартизована. Это позволит создать предпосылки для формирования вторичного рынка данных кредитов, создания системы их рефинансирования или системы перестрахования рисков.

Создание СГА и их специализация на проектах жилищно-коммунального комплекса даст возможность лучше оценить специфические риски, присущие этим проектам и, следовательно, дать возможность для привлечения частного капитала в эту сферу. Стандартизованные требования СГА к проектам будут способствовать повышению уровня знаний и навыков предприятий жилищно-коммунального комплекса - инициаторов проектов в области подготовки инвестиционных предложений и бизнес-планов. Предполагаемые в дальнейшем механизмы рефинансирования или перестрахования рисков по кредитам или займам, выданным на реализацию муниципальных инфраструктурных проектов, будут способствовать повышению эффективности использования частного заемного капитала.

В результате единовременных затрат бюджетных средств (региональных, местных или федеральных) на капитализацию СГА может быть создана устойчивая и прозрачная система заемного финансирования проектов в жилищно-коммунальном комплексе. Будучи основанной на использовании рыночных механизмов и привлечении частных кредитных ресурсов она сможет способствовать не только решению проблем модернизации жилищно-коммунального комплекса, но и развитию рынка ценных бумаг и укреплению банковской системы.